Analysis of the Brazilian/Mercosul and the British/European Union Food Labelling Legislation more

Rev Saúde Pública 2001;35(3):217-23 www.fsp.usp.br/rsp 217 Análise comparativa da legislação sobre rótulo alimentício do Brasil, Mercosul, Reino Unido e União Européia* Comparative analysis of the Brazilian/ Mercosul and British/European Union food labeling legislation Roger K Celeste Universidade Luterana do Brasil, Campus Cachoeira do Sul. Cachoeira do Sul, RS, Brasil Descritores Rotulagem de alimentos, legislação e jurisprudência.# Legislação sobre alimentos.# Necessidades nutricionais.# Política de nutrição. Promoção da saúde. Resumo Objetivo Analisar a legislação sobre rótulo alimentício do Mercosul, Brasil, União Européia e Reino Unido. Métodos Utilizou-se uma lista de critérios com os pontos considerados mais importantes para a descrição e a comparação das legislações. Também pesquisaram-se 19 pontos mais importantes para caracterizar as diferentes legislações. Resultados As legislações são semelhantes em quase todos os aspectos. Considerando-se a propaganda nutricional, existem deficiências nas legislações. Elas permitem que seja passada informação ao consumidor de forma inútil e potencialmente enganosa. Em relação à descrição nutricional, existem dois problemas. Primeiro, em nenhuma legislação ela é compulsória. Segundo, o formato de apresentação dos macronutrientes exige descrição por peso, enquanto as recomendações internacionais são dadas em percentagem de energia. Conclusões As legislações deveriam ser revistas. Propaganda nutricional não deveria ser permitida e a descrição nutricional deveria ser compulsória. Além disso, o modo de apresentação dos macronutrientes deveria ser expresso em percentagem de calorias para que os consumidores pudessem seguir as recomendações nutricionais. Abstract Objective To analyze the Brazilian/Mercosul and the British/European Union food labeling legislation. Methods The analysis was carried out using a set of 19 questions considered important to describe and compare the different sets of legislation. Results The results showed that all sets of legislation were very similar. Regarding health claims, the legislation differentiates content from effect claims. However, it is shown to be difficult to do so because both of them express the same message, that a product is good for the health. Concerning nutrition label, the problem is that in all sets of *Dissertação de mestrado apresentada ao “Department of Epidemiology and Public Health – University College” London/Inglaterra, 1998. Recebido em 11/8/1999. Reapresentado em 22/3/2001. Aprovado em 24/4/2001. Keywords Food labelling, legislation and jurisprudence.# Legislation,food.# Nutritional requirements.# Nutrition policy. Health promotion. Correspondência para/Correspondence to: Roger K. Celeste Rua Riachuelo, 745/608 90010-270 Porto Alegre, RS, Brasil E-mail: rk_celeste@hotmail.com 218 Comparação da legislação sobre rótulo alimentício Celeste RK Rev Saúde Pública 2001;35(3):217-23 www.fsp.usp.br/rsp legislation it is only compulsory when a health claim is made. Another problem is that the nutritional description is required to be by weight, while international nutritional recommendations are made as percentage of energy. Conclusions Health claims should not be allowed, they are potentially misleading and do not convey more information than nutrition label. Nutrition label should be compulsory, and the macronutrients presented as percentage of energy together with the international nutritional recommendations. INTRODUÇÃO Desde o início da década de 1980, a conscientização do público a respeito da relação entre dieta e saúde tem aumentado marcadamente.13 Atualmente, a maioria das pessoas já considera que dieta é um importante determinante da saúde.14 Embora haja consenso,6 desde a década de 80, em relação às recomendações nutricionais, para grande parcela das populações do Brasil e do Reino Unido, o padrão dietético ainda não está nos níveis ideais. As recomendações internacionais preconizam que uma dieta caloricamente balanceada deve ter 45% a 55% do total de calorias diárias provenientes de carboidratos complexos; 12% a 13% de proteínas; 10% de açúcares; e 20% a 30% de gorduras.15 De acordo com Black4 (1991), no Reino Unido a dieta não está adequada do ponto de vista calórico. Da energia total, 41% provêm de gorduras, 15% de açúcares, e apenas 30% de carboidratos complexos. Nas áreas metropolitanas do Brasil, 29% do total de energia provêm de gorduras, 14,5% de açúcares, e 43% de carboidratos complexos. 18 Porém, devido à transição nutricional que o País passa, a dieta brasileira se degrada acentuadamente.19 Para evitar cárie dental, Sheiham22 (1991) recomenda consumo máximo de açúcar de 12-15 kg/per capita/ ano. Porém, tanto no Brasil quanto no Reino Unido, esse consumo está acima dessa recomendação, sendo de 48 kg e 42 kg/per capita/ano,3, 4 respectivamente. Como um dos fatores que podem influenciar nas escolhas alimentares das pessoas, os rótulos alimentícios vêm sendo estudados principalmente como fonte de informação nutricional aos consumidores.1,8,10,16 Segundo Reid & Hendricks (1994),21 até 52% das pessoas usam informações de rótulos. Entretanto, há muita informação em rótulos alimentícios que pode ser enganosa, considerando-se o freqüente uso de palavras ambíguas, confusas e termos vagos, uma vez que uma mesma palavra pode expressar significados completamente diferentes de acordo com o fabricante.10 Segundo a American Dietetic Association2 (1990), essa prática pode lesar o consumidor em aspectos econômicos, quando gastam dinheiro em um produto diferente do anunciado. Além disso, propaganda enganosa em rótulos alimentícios prejudica campanhas de educação alimentar, podendo levar à crença de que certos produtos possuam propriedades medicinais, atrasando a procura por cuidado terapêutico adequado. Medidas legislativas, como é o caso das regulamentações sobre rotulação alimentar, são vistas como importantes atividades de promoção de saúde.23 O uso destas justifica-se como modo de auxiliar as pessoas a melhorar as dietas. O objetivo é garantir aos consumidores acesso à informação útil e confiável, encorajando a comercialização dos produtos mais saudáveis.24 Existem dois principais modos de transmissão de informação nutricional em rótulos. Um é a propaganda nutricional, como o “rico em fibras”, que aparece geralmente na parte dianteira da embalagem. O outro modo é a descrição nutricional, que usualmente está na parte de trás da embalagem e apresenta as quantidades de calorias, gorduras, carboidratos e alguns outros nutrientes. Tanto o Mercosul quanto a União Européia possuem legislação sobre rotulação nutricional. Por isso, os países membros dessas corporações devem seguir tais regulamentações em legislação específica. Isto aconteceu no Reino Unido, em 1996, e no Brasil, em 1998. No entanto, são feitas algumas críticas a tais legislações. Considerando-se todos os possíveis problemas da propaganda nutricional e as dificuldades de controle, a “Food Commission”11 (1998) propôs que ela fosse suspensa. No entanto, alguns importantes grupos de peritos9,11 sugerem que o uso da declaração nutricional seja compulsório. O presente estudo objetiva descrever e analisar as legislações sobre rótulo alimentício do Brasil e do Reino Unido e as legislações do Mercosul e Rev Saúde Pública 2001;35(3):217-23 www.fsp.usp.br/rsp Comparação da legislação sobre rótulo alimentício Celeste RK 219 União Européia com relação a propaganda e descrição nutricionais. MÉTODOS As legislações brasileira e do Mercosul foram obtidas com o governo brasileiro. No Brasil, o Ministério da Saúde é responsável pelas regulamentações sobre rótulos alimentícios por intermédio da Secretaria de Vigilância Sanitária. As portarias brasileiras referentes à rotulação nutricional são publicadas no Diário Oficial da União,* enquanto as resoluções do Mercosul são publicadas no Boletín del Mercosur.** A legislação britânica*** foi obtida no centro legislativo da University of North London, onde se localiza o European Documentation Centre, que coleciona o Official Journal of the European Communities Legislative Series.**** Para a descrição e a análise de cada legislação, foram pesquisados nos documentos os pontos mais relevantes sobre propaganda nutricional e descrição nutricional, com o objetivo de caracterizar as diferentes legislações. Três conjuntos de perguntas foram elaborados sobre questões que abrangem os seguintes aspectos: Assuntos gerais Se há alguma justificativa ou razão declarada; em que setor ou área produziu a legislação; qual a época em que foi produzida; e qual é a definição de rotulação alimentícia. Propaganda nutricional Qual a definição de propaganda nutricional; se a legislação prevê diferentes normas para propaganda nutricional em produtos consumidos por certos tipos de consumidores, como diabéticos, pessoas em controle de peso ou alimentos para bebê; classificação dos tipos de propaganda nutricional; tipos permitidos por lei; se há algum requisito que o produto deva preencher para poder veicular propaganda nutricional; se há tipo de exceção que torne essa lei não aplicável a certos produtos. Descrição nutricional Definição de descrição nutricional; se há alguma legislação que prevê diferentes normas para descrição nutricional em produtos consumidos por certos tipos de consumidores, como diabéticos, pessoas em controle de peso ou alimento para bebê; como a legislação é implementada, exemplo da compulsória ou da voluntária; tipos de nutrientes requeridos por lei na descrição nutricional; em que formato os nutrientes devem ser apresentados por lei; se há algum tipo de exceção que torne essa lei não aplicável a certos produtos. As resoluções analisadas do Mercosul foram: nº 36/ 1996 e 18/1996. As portarias brasileiras analisadas foram as de números 27, de 13/1/98, e 41 e 42, de 14/1/98. As diretivas da União Européia analisadas foram: nº 112/1979, 398/1989 e 498/1990. A legislação britânica foi encontrada no Food Labelling Regulations 1996SI 1996/1499. RESULTADOS Na Tabela 1, que apresenta as características gerais das legislações, observa-se o reconhecimento da relação entre rótulos alimentícios e saúde. Tanto no Brasil quanto no Reino Unido, os respectivos Ministérios da Saúde estiveram envolvidos na elaboração de tais leis. Além disso, a União Européia justificou a legislação pelas recomendações do European Programme Against Cancer, que sugeriu a criação de leis para tal fim. A Tabela 2 apresenta as diferentes legislações em relação à descrição nutricional. No Brasil e no Mercosul, a legislação é chamada de “declaração nutricional” e, no Reino Unido e na União Européia, de “nutrition labelling”. Tal legislação é consensual no que se refere à descrição nutricional. Todas legislações exigem como descrição mínima: 1) calorias; 2) proteínas; 3) glicídios; 4) lipídios; e 5) fibras. Sempre que apresentada a declaração nutricional, *Portaria no 27 de 13/1/1998 sobre informação nutricional complementar. Portaria no 41 de 14/1/1998 sobre rotulagem nutricional de alimentos embalados. Portaria no 42 de 14/1/1998 sobre rotulagem de alimentos embalados. **As resoluções do Mercosul são oficialmente publicadas no Boletín del Mercosul, mas podem ser encontradas em outras publicações como o Boletín de Integración Latinoamericana. - Resolución 36/93 – Reglamento técnico para rotulación de alimentos envasados. Boletín de Integración Latinoamericana. Edição Especial, 1993 - Resolución 18/94 – Rotulado nutricional de alimentos envasados. Boletín de Intergración Latinoamericana. No 14, 1994. *** Food Labelling Regulations 1996-SI 1996/1499. In: Butterworths Laws of Food & Drugs edited by . Painter AA. London: Butterworths, 1988. Issue 56. **** Council Directive 79/112 on the approximation of the laws of the Member States relating to the labelling, presentation and advertising of foodstuff for the ultimate consumer. Official Journal of the European Communities Legislative ,Series L33, 22:1-18. - Council Directive 89/398 on the approximation of the laws of the Member States relating to foodstuff intended for particular nutrition uses. Official Journal of the European Communities Legislative Series, L186, 32: 27-31 - Council Directive 90/498 on nutrition labelling for foodstuff. Official Journal of the European Communities Legislative Series, L276, 33:40-8 220 Comparação da legislação sobre rótulo alimentício Celeste RK Rev Saúde Pública 2001;35(3):217-23 www.fsp.usp.br/rsp Tabela 1 - Características gerais de cada legislação. Ano Justificativa Definição União Européia 1990 Auxiliar o consumidor Qualquer palavra, partícula, marca comercial, nome comercial, Ilustração ou símbolo relacionados a uma comida e colocados em embalagem, documentos, notas, rótulos, anéis ou colares, referindo-se a tal alimento. Comissão Européia ou Conselho Europeu Mercosul 1994 Auxiliar o consumidor Qualquer inscrição, subtítulo, imagem ou descrição gráfica, impressa, escrita, marcada em relevo ou aderida no pacote. Reino Unido 1996 Seguir as diretivas da União Européia Qualquer palavra, partícula, marca comercial, nome comercial, Ilustração ou símbolo relacionados a uma comida e colocados em embalagem, documentos, notas, rótulos, anéis ou colares, referindo-se a tal alimento. Ministério da Agricultura, peixes e alimentos (sob aconselhamento do Ministério da Saúde) Brasil 1998 Seguir as resoluções do Mercosul Qualquer inscrição, subtítulo, imagem ou descrição gráfica, impressa, escrita marcada em relevo ou aderida no pacote. Órgão expedidor Grupo Mercado Comum Ministério da Saúde pela Secretaria de Vigilância Sanitária Tabela 2 - Descrição das principais características de cada legislação sobre descrição nutricional. União Européia Definição Nutrition labelling é: qualquer informação a respeito de: 1) valor energético; 2) nutrientes. Mercosul Declaração nutricional é: lista padronizada declarando o conteúdo de nutrientes Reino Unido Nutrition labelling é: qualquer informação aparecendo no rótulo e relacionando-se ao valor energético ou qualquer nutriente incluindo informação relacionada a qualquer substância que pertença a, ou seja, componente do produto. Compulsória somente quando houver alguma propaganda nutricional Água mineral Brasil Declaração nutricional é: lista padronizada declarando o conteúdo de nutrientes Tipo de regulamentação Exceções Compulsória somente quando houver alguma propaganda nutricional Água mineral e propaganda genética Compulsória somente quando houver alguma propaganda nutricional Água mineral e propaganda genética Compulsória somente quando houver alguma propaganda nutricional Água mineral os nutrientes devem aparecer em lista na seguinte ordem: calorias, proteínas, carboidratos, gorduras, fibras, minerais e vitaminas. Em adição a tais nutrientes, há também os de apresentação voluntária: em glicídios, como os açúcares, amido e polióis; em gorduras, como os saturados, monoinsaturados, polinsaturados e colesterol. Tanto os valores para calorias quanto para macronutrientes devem ser dados em kcal/100 gramas do produto. Já as vitaminas e os minerais podem ser apresentados em miligramas ou microgramas (unidades internacionais também são possíveis para as vitaminas) e podem ser acompanhados ainda do percentual de ingestão diária recomendada pelo National Research Council20 (1989). Parece haver bastante semelhança entre as legislações no que se refere à regulamentação da declaração nutricional. Em todas as quatro legislações, a descrição nutricional é voluntária e torna-se compulsória apenas quando alguma propaganda nutricional for feita. Quando a propaganda citar genericamente açúcares ou gorduras, são requeridas listas detalhadas desses nutrientes. No Brasil e no Mercosul, propaganda referente a açúcares deve discriminar os açúcares “totais”, “mono” e “dissacarídeos” sob o tópico “glicídios” e, quando referente a gorduras, discriminar “saturados”, “monoinsaturados” e “polinsaturados” em “lipídios”. No Reino Unido e na União Européia, para propagandas sobre açúcares e gorduras, a descrição deve discriminar os “açúcares” em carboidratos, “saturados” em gorduras e “sódio” ao final da lista. A Tabela 3 mostra que há semelhança entre as legislações também em relação à propaganda nutricional. No Brasil e no Mercosul, ela é chamada de “informação nutricional complementar” (INC), enquanto no Reino Unido e na União Européia, de “nutrition claims”. No Brasil, a INC é classificada em descritiva ou comparativa. Independentemente do tipo de INC, somente as palavras listadas na Tabela 4 podem ser usadas. Rev Saúde Pública 2001;35(3):217-23 www.fsp.usp.br/rsp Comparação da legislação sobre rótulo alimentício Celeste RK 221 Tabela 3 - Descrição das principais características de cada legislação sobre propaganda nutricional. União Européia Definições Nutrition claim é: qualquer propaganda ou mensagem que declare, sugira ou dê a entender que o alimento tem propriedades nutricionais devido às calorias que contém, em caráter reduzido ou aumentado ou não contenha; ou nutrientes que contenha, contenha em caráter reduzido ou aumentado ou não contenha. Sem classificação Permitida – exceto propaganda medicinal Mercosul Informação nutricional complementar é: qualquer representação que declare, sugira ou dê a entender que o produto tenha certas propriedades nutricionais em relação ao seu valor energético, conteúdo de proteínas, carboidratos, gorduras ou fibras tanto quanto vitaminas e sais minerais. Sem classificação Permitida somente em estados membros com regulamentação específica – propaganda medicinal proibida nenhum Reino Unido Nutrition claim é: qualquer declaração, sugestão ou significação em qualquer rótulo, apresentação ou propaganda de alimento de que este tenha particular propriedades nutricionais. Brasil Informação nutricional complementar é: qualquer representação que declare, sugira ou dê a entender que o produto tenha certas propriedades nutricionais em relação ao seu valor energético, conteúdo de proteínas, carboidratos, gorduras ou fibras tanto quanto vitaminas e sais minerais. 2 tipos (comparativa e descritiva) Permitida se a propaganda preencher os requisitos propaganda medicinal proibida Termos padronizados devem ser utilizados Água mineral Tipos de propaganda Tipo de regulamentação 9 tipos Permitida se a propaganda preencher os requisitos propaganda medicinal proibida Qualquer palavra pode ser usada, mas algumas têm uso restrito. Água mineral Termos padronizados Exceções nenhum Água mineral Água mineral No Reino Unido, ao contrário, existe uma lista de palavras com usos restritos, isto é, qualquer palavra pode ser usada livremente, exceto as que pertencerem à lista. Em nenhuma legislação são permitidas palavras que expressem caráter terapêutico ou preventivo do produto. Não há, entretanto, regulamentação específica nem sobre propaganda nem sobre descrição nutricional para alimentos consumidos por grupos específicos como diabéticos, bebês, hipertensos ou outros. DISCUSSÃO Primeiramente, a classificação das propagandas nutricionais é problemática. Qualquer propaganda que sugira efeito terapêutico ou preventivo é proibida em todas as legislações. Apenas são permitidas as propagandas descritivas ou comparativas. Entretanto, é difícil dizer quando uma propaganda não sugere algum efeito “bom”. Assim, o consumidor é levado a pensar que, se determinada característica é anunciada com destaque, deve ser uma qualidade e não um defeito do alimento. Isto foi observado em pesquisa,21 na qual 88% dos consumidores de supermercados, no Canadá, concordaram fortemente ou em alguma extensão que produtos anunciados como “sem colesterol” são “bons” para o coração, sem saber dizer por que ou como. Tabela 4 – Lista das palavras legalmente permitidas para uso em informação nutricional complementar. Característica Reduzido Aumentado Baixo Não contém Alto teor Fonte de Muito baixo Sem adição Português Inglês Reduzido..., leve... Light..., lite... Aumentado... Increased... Baixo, pobre, leve Light, lite, low Não contém, livre..., Free, no..., without..., zero..., sem..., isento de... zero... Alto teor, rico em..., alto High..., rich... conteúdo... Fonte de... Source... Muito baixo, Very low... Sem adição de No... added A distinção legal entre propaganda comparativa e descritiva não parece clara para o consumidor, de modo que múltiplas interpretações são comuns. Por exemplo, 58% dos consumidores canadenses identificaram “low fat”, ou seja, baixo em gorduras, tendo menos gorduras que “reduced fat”, o que significa reduzido em gorduras. Porém, 19% das pessoas acharam o contrário, e 21% julgaram não haver diferença.21 Exemplo que mostra a confusão causada pelo fabricante com o uso de palavras ambíguas é dado pelo Consumers’ Association7 (1997) da Inglaterra. Eles relataram o caso de um chocolate em pó que tinha mais calorias que o concorrente, mas alegava ser “reduzido em calorias”, porque se comparava com seu chocolate tradicional, mas o consumidor não era lembrado disso. No Brasil, a legislação permite o uso de palavras em língua inglesa, mesmo que o significado de tais pala- 222 Comparação da legislação sobre rótulo alimentício Celeste RK Rev Saúde Pública 2001;35(3):217-23 www.fsp.usp.br/rsp vras seja provavelmente desconhecido para a maioria da população. Portanto, nenhuma outra razão, além da comercial, parece haver para uso de tais palavras para veicular importante informação nutricional. As pessoas precisam adequar suas dietas e, para isso, precisam avaliar o valor nutricional geral do produto. No entanto, a propaganda enfatiza apenas uma característica do produto, geralmente sobre calorias, gorduras e açúcares. Tal fato não auxilia na escolha do produto mais balanceado. Ponto fundamental em relação à declaração nutricional é o fato de ela não ser compulsória. Mantém-se em mente que o objetivo da legislação é fornecer informação útil e confiável para auxiliar o consumidor a comprar o produto mais saudável. Parece sem sentido que se permita que nem todos os produtos precisem fazer a declaração de nutrientes. Em adição, o formato proposto para a declaração nutricional também parece incompreensível. Se a legislação procura auxiliar o consumidor a seguir as recomendações nutricionais,15 e estas são, para os macronutrientes (carboidratos, lipídios e proteínas), expressas como percentagem de energia, então por que a lei exige que a descrição deste seja dada por peso? A dieta ideal deve, além de fornecer calorias suficientes, ser caloricamente balanceada.9 A presença das recomendações nutricionais com a descrição nutricional é essencial para que os consumidores possam, por meio de comparações, escolher melhores produtos para balancear suas dietas. No entanto, nenhuma legislação obriga a colocação de tais recomendações. Mas, será que uma boa descrição nutricional realmente ajudaria a melhorar a dieta das pessoas? No Brasil, como descrito por Lima et al17 (1989), pessoas em grupos de baixa renda gastam até 75% do que ganham por mês em alimentação. Nesses casos, elas são compelidas a fazer compras baseadas no preço dos alimentos, não utilizando as informações do rótulo. Acrescente-se que o percentual da população com mais de cinco anos, que não completou um ano de escola, chega a 21%.12 Assim, não podem ler as informações nos rótulos. Na Inglaterra,5 devido a falta de grandes supermercados nas áreas de baixa renda e proliferação de pequenos estabelecimentos, os preços dos alimentos saudáveis nesses locais são mais elevados, e há menos disponibilidade de frutas e verduras do que nas mais afluentes. Para concluir, o presente trabalho propõe que nos rótulos alimentícios: • a propaganda nutricional seja vedada, uma vez que é potencialmente enganosa e não adiciona informação nutricional à declaração nutricional; • a declaração nutricional seja compulsória, para que todos os produtos possam ser avaliados do ponto de vista nutricional como um todo e não apenas em relação ao nutriente anunciado comercialmente; • seja apresentado o percentual de energia fornecido pelos macronutrientes, em vez da quantidade em gramas; • as recomendações nutricionais internacionais apareçam no rótulo para que o consumidor tenha um parâmetro de comparação. REFERÊNCIAS 1. Almeida MDV, Graca P, Lappalainem R, Giachetti I, Kafatos A, Remault de Winter A et al. Sources used and trusted by nationally representative adults in the European Union for information on healthy eating. Eur J Clin Nutr 1997;51(Suppl 2):S16-S22. 2. American Dietetic Association. 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